一、出台背景

2019年,国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号),是党十八大之后国务院层面第一个全面推广信用监管的政策性文件,提出了“13+9”共计22条创新性举措:13条含金量高、操作性强、全面覆盖事前事中事后全监管环节的具体举措和9条有效支撑信用监管深化落实的保障性举措,对全国构建以信用为基础的新型监管机制工作做出重要部署。

二、出台目的

《实施意见》出台目的是通过构建以信用为基础的新型监管机制,有利于提升监管效能、维护公平竞争、降低市场成本,形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制和社会风尚。信用监管的目的是要让守信者“降成本、减压力”,让失信者“付代价、增压力”。作为信用监管的最突出特点,分级分类监管是根据不同企业的不同信用状况实施差别化监管措施。对守法诚信的企业“无事不扰”,尽可能地减少对市场主体正常经营活动的影响;对违法失信的企业“利剑高悬”,增加抽查比例和监管频次。

三、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神,按照依法依规、改革创新、协同共治的基本原则,以加强信用监管为着力点,创新监管理念、监管制度和监管方式,建立健全贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制,不断提升监管能力和水平,进一步规范市场秩序,优化营商环境,推动高质量发展。

四、国家相关要求

在落实《指导意见》工作部署视频会上,国家发改委副主任连维良指出,下一步,让《指导意见》真正落地,实现信用监管高质量发展,要抓紧做好以下十个“落地”:一是让信用承诺落地;二是让诚信教育落地;要充分利用各级各类政务服务窗口,广泛开展市场主体诚信教育;三是让自愿注册落地;四是让信用评价和分级分类监管落地;五是让信用报告应用落地;六是让市场禁入措施落地;七是让信用修复落地;八是让联合惩戒落地;九是让信用自净建设落地,即治理“不良信用服务机构”措施落地;十是让法治建设措施落地。

五、主要内容

以信用为基础的新型监管机制的重点内容,主要体现在以下七个方面。

(一)以信用为基础的新型监管机制,是贯穿事前、事中、事后全生命周期的监管机制。在事前监管环节,通过市场主体“做承诺”“重教育”“用报告”,提高依法诚信经营意识,全面推广主动信用承诺制度,加快许可事项办理进度,扩大信用报告应用范围。在事中监管环节,全面建立市场主体信用记录,鼓励市场主体自愿注册信用信息,开展公共信用综合评价,大力推进信用分级分类监管。在事后监管环节,从健全失信联合惩戒对象认定机制、督促失信主体限期整改、深入开展失信联合惩戒、依法依规实施市场和行业禁入措施、依法追究违法失信责任等方面,强调用好失信联合惩戒的“利剑”。

(二)以信用为基础的新型监管机制,是分级分类的监管机制。传统监管模式对所有监管主体平均用力,监管成本高,市场主体压力大、受干扰多。以信用为基础的新型监管机制按照市场主体信用状况采取差异化的监管措施。对信用好、风险低的市场主体,降低抽查比例和频次。对违法失信、风险较高的市场主体,适当提高抽查比例和频次,列入重点信用监管范围,使监管力量“好钢用在刀刃上”,努力做到对诚信守法者“无事不扰”,对违法失信者“利剑高悬”。

(三)以信用为基础的新型监管机制,是大幅提升失信成本的监管机制。失信代价过低、惩罚过轻、传播少是目前失信问题高发、频发、复发的重要原因。《意见》“对症下药”“靶向治理”,一是让失信者付出失信记录广泛共享,因而有可能处处受限的成本。二是让失信者付出依法依规公示失信信息、接受社会监督、市场监督、舆论监督的成本。三是让涉及严重违法失信行为的失信者付出被列入“黑名单”,承受跨地区、跨行业、跨领域失信联合惩戒的成本。《意见》要求依法依规建立联合惩戒措施清单,形成行政性、市场性和行业性等惩戒措施多管齐下,社会力量广泛参与的失信联合惩戒大格局,包括依法依规限制失信联合惩戒对象股票发行、招标投标、申请财政性资金项目、享受税收优惠等行政性惩戒措施,限制获得授信、乘飞机、乘坐高等级列车和席次等市场性惩戒措施,以及通报批评、公开谴责等行业性惩戒措施。四是让涉及极其严重违法失信行为或与国计民生安全攸关领域的失信者付出在一定期限内甚至永远被实施行业禁入、逐出市场的成本。特别需要指出的是,这次《意见》要求,以食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、养老托幼、城市运行安全等与人民群众生命财产安全直接相关的领域为重点,对造成重大损失的失信主体及其相关责任人,依法依规在一定期限内实施市场和行业禁入措施,直至永远逐出市场。五是让失信行为的责任主体、责任人付出依法依规被问责的成本。总之,要让监管长出“牙齿”,从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题。

(四)以信用为基础的新型监管机制,是信息充分共享和依法依规充分公开的监管机制。信息共享,特别是失信信息的充分共享是实施信用监管的基础。《意见》提出要充分发挥全国信用信息共享平台和国家“互联网+监管”系统信息归集共享作用,形成全面覆盖各地区各部门、各类市场主体的信用信息“一张网”。同时,将市场主体基础信息、执法监管信息等与相关部门业务系统按需共享,支撑形成数据同步、措施统一、标准一致的信用监管协同机制。信息公开,是质量最高的信息共享和效果最好的失信惩戒。《意见》在成效显著的行政许可、行政处罚信息“双公示”机制基础上,提出依托“信用中国”网站、中国政府网、国家企业信用信息公示系统等开展行政强制、行政确认等更大范围的信息公开,实现“应公开、尽公开”。

(五)以信用为基础的新型监管机制,是充分体现以“互联网+”为特征的大数据监管机制。“互联网+”是实现信用监管高效化、智能化、泛在化的重要载体。《意见》提出在数据有效整合、信用风险预警和公正信用监管等方面充分发挥“互联网+”、大数据支撑作用。有效整合公共信用信息、市场信用信息、投诉举报信息和互联网及第三方相关信息,建立风险预判预警机制,及早发现防范苗头性和跨行业跨区域风险。鼓励通过物联网、视联网等非接触式监管方式提升执法监管效率,实现“进一次门、查多项事”,减少对监管对象的扰动。

(六)以信用为基础的新型监管机制,是更加注重市场主体权益保护的监管机制。“监管不能任性”是信用监管的基本原则,保护市场主体的合法权益是《意见》的重要内容。《意见》要求要严格保护个人隐私和企业商业秘密,为非主观故意和轻微或一般失信行为的失信主体提供信用修复渠道。在失信主体彻底纠正失信行为并承担相应法律责任的前提下,在接受诚信教育、主动做出守信承诺、按规定履行相关社会责任的前提下,依法依规退出“黑名单”并相应解除失信联合惩戒,依法依规缩短或结束信用信息公示,依法依规规范保存信用记录。但对于给人民群众生命财产安全造成损失的极其严重的失信行为,要依法依规长期保留信用记录,长期实施严格的信用监管,在一定期限甚至永久逐出市场。对有误信息要及时予以更正或撤销,并采取措施消除不良影响。严肃查处违规泄露、篡改或利用信用信息谋私等行为,加大信用信息安全和市场主体权益保护力度。

(七)以信用为基础的新型监管机制,是法治化、标准化、规范化的监管机制。依法监管、规范监管是信用监管的突出特征。只有依法依规实施信用监管,才能确保行政行为不缺位、不越位、不错位。各领域各地方已开展的信用监管为信用立法奠定了实践基础,也对信用立法提出了迫切要求。《意见》明确要求推动制定社会信用体系建设相关法律,加快研究出台公共信用信息管理条例、统一社会信用代码管理办法等法规。建立健全全国统一的信用监管规则和标准,及时出台相关地方性法规、政府规章或规范性文件,将信用监管中行之有效的做法上升为制度规范,进一步夯实信用监管的法治基础。

六、核心举措

《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)主要包括四个方面核心举措。

一是采取建立健全信用承诺制度、探索开展经营者准入前诚信教育、积极拓展信用报告应用等措施创新事前环节信用监管。

二是采取全面建立市场主体信用记录、建立健全信用信息自愿注册机制、用好公共信用综合评价结果、推进信用分级分类监管等措施加强事中环节信用监管。

三是采取健全失信联合惩戒对象认定机制、督促失信市场主体限期整改、深入开展失信联合惩戒、依法追究违法失信责任、探索建立信用修复机制等措施完善事后环节信用监管。

四是采取提升信用监管信息化建设水平、大力推进信用监管信息公开公示、切实加大信用信息安全和市场主体权益保护力度等措施强化信用监管的支撑保障。

七、适用对象

社会信用体系建设联席会议成员单位。

、惠民便民举措

一是加强统筹协调。国家发展改革委将切实发挥社会信用体系建设部际联席会议牵头部门的作用,推动各地区各部门,细化责任分工,完善配套制度,落实信用监管各项政策举措。同时积极发挥行业协会商会、第三方信用服务机构的协同作用,整合形成信用监管的推进合力。

二是开展试点示范。国家发展改革委将围绕信用承诺、信用修复、失信联合惩戒、信用大数据开发利用等重点工作,组织开展信用建设和信用监管试点示范。在各地区各部门探索创新的基础上,及时总结、提炼、交流开展信用建设和信用监管的好经验、好做法,在更大范围复制推广。

三是做好宣传解读。目前,国家发展改革委已会同中国人民银行召开了全国电视电话会议,对信用监管工作进行了全面部署。接下来,我们还将通过举办政策知识培训班,利用报刊、杂志及微博、微信等新媒体加强宣传报道等方式,深入细致地向市场主体做好政策宣传解读工作,不断营造信用监管的良好社会氛围。

九、政策中涉及的关键词、专业名词解释

“双随机、一公开”:即在监管过程中随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开。“双随机、一公开”是国务院办公厅于2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的一种监管模式。